La legge e alcune questioni che solleva
La legge Robinson-Patman (R-P) (15 U.S.C. §§ 13, 13a, 13b, 21a) è stata promulgata nel 1936 con lo scopo specifico di creare e mantenere un’atmosfera di mercato in cui le piccole imprese potessero competere efficacemente, almeno nell’acquisto di prodotti di base, con i loro grandi rivali. L’impeto immediato per quella legislazione dell’era della Depressione era la preoccupazione per i piccoli operatori di drogheria che si lamentavano che i loro affari stavano soffrendo come risultato diretto delle attività delle catene di negozi di drogheria in generale e della Great Atlantic & Pacific Tea Company (A&P) in particolare. Nella parte pertinente, lo statuto afferma che
sarà illegale per qualsiasi persona impegnata nel commercio, nel corso di tale commercio, direttamente o indirettamente, di discriminare nel prezzo tra diversi acquirenti di prodotti di qualità e grado simili, dove uno o più degli acquisti coinvolti in tale discriminazione sono in commercio, dove tali prodotti sono venduti per l’uso, il consumo o la vendita all’interno degli Stati Uniti …., e quando l’effetto di tale discriminazione può essere sostanzialmente quello di diminuire la concorrenza o tendere a creare un monopolio in qualsiasi linea di commercio, o di ferire, distruggere o impedire la concorrenza con qualsiasi persona che concede o riceve consapevolmente il beneficio di tale discriminazione, o con i clienti di uno di loro.1
Come si nota in un articolo del 1986, “o per la prima volta nell’ambito delle leggi federali antitrust, il Congresso ha dichiarato che stava emanando una legislazione per rimediare al danno ai concorrenti piuttosto che un danno generalizzato alla concorrenza stessa. “2
Molto semplicemente, la legge vieta ai venditori nel commercio interstatale3 di applicare prezzi diversi ad acquirenti diversi per beni di “qualità e grado simili”, non si applica alla vendita di servizi)5 e solo quando ogni vendita è di beni acquistati per la rivendita all’interno degli Stati Uniti (cioè, non vieta le differenze di prezzo tra i beni venduti per la rivendita all’interno degli Stati Uniti e quelli venduti per l’esportazione).6
Dalla sua promulgazione nel 1936, il Robinson-Patman Act è stato visto con poco entusiasmo dal Dipartimento di Giustizia, che ritiene che la legge non sia vantaggiosa per i consumatori. 7 Nel suo rapporto del 1977 sul Robinson-Patman Act, la Divisione Antitrust ha notato che
Non dovrebbe essere sorprendente … che il Robinson-Patman può essere dimostrato avere molti effetti negativi sull’economia. Per essere sicuri, ci sono alcuni che non riconoscono questi effetti o che sostengono che sono superati dai benefici per settori specifici dell’economia, in particolare le piccole imprese; per la concorrenza, impedendo una maggiore concentrazione in una linea di commercio; e per i valori pubblici in generale, stabilendo come norma legale il concetto di ‘fair dealing’ nei prezzi. Ma qualsiasi discussione sui benefici del Robinson-Patman può essere fatta solo con una chiara comprensione degli oneri che lo statuto pone sull’attività economica americana.8
L’applicazione governativa della legge, quindi, è sempre stata affidata alla Federal Trade Commission (FTC), che nel corso degli anni ha agito in modo incoerente rispetto alle azioni R-P. La maggior parte delle cause R-P sono state generalmente intentate da acquirenti sfavoriti.9
Altre difese contro le contestazioni Robinson-Patman
Confronto con la concorrenza
Oltre alle giustificazioni per i differenziali di prezzo per prodotti non “simili” e per le vendite all’esportazione, un’ulteriore difesa affermativa consentita per confutare l’illegalità dei prezzi differenziali Robinson-Patman è la cosiddetta difesa del “rispetto della concorrenza”, che ha almeno due livelli: un convenuto può affermare (e deve provare) che il prezzo più basso applicato a un acquirente favorito è stato scelto per permettere al venditore di incontrare quello di un venditore concorrente (concorrenza primaria); oppure può affermare (e deve provare) che il prezzo contestato era necessario per permettere al suo acquirente di incontrare la concorrenza di uno dei concorrenti dell’acquirente (concorrenza secondaria).10 Un venditore non può, tuttavia, “battere” consapevolmente i prezzi di un concorrente.11 Un convenuto Robinson-Patman può anche difendere con successo la sua attività di fissazione dei prezzi contestata se può dimostrare che le sue differenze di prezzo erano “giustificate dai costi” – cioè, che il differenziale di prezzo teneva conto solo dei costi sostenuti per produrre o consegnare le merci.12
L’esenzione per le organizzazioni non profit
C’è ancora un’altra difesa per un’accusa di differenze di prezzo illegali secondo il Robinson-Patman Act. Il Nonprofit Institutions Act del 1938 (15 U.S.C. §13c), che permette espressamente di ridurre i prezzi sugli “acquisti di forniture per uso proprio da parte di scuole, college, università, biblioteche pubbliche, chiese, ospedali e istituzioni caritatevoli non gestite a scopo di lucro” (enfasi aggiunta), ha creato un’ampia esenzione dal divieto generale di discriminazione dei prezzi. Come la Corte d’Appello del Nono Circuito ha dichiarato nel 1967:
L’intento di fondo nel concedere tale esenzione era indiscutibilmente quello di permettere alle istituzioni che non sono in affari per un profitto di operare nel modo più economico possibile.13
Due opinioni della Corte Suprema, annunciate a metà degli anni ’70 e nei primi anni ’80, hanno fornito interpretazioni significative della portata dell’esenzione non profit dal divieto Robinson-Patman. Entrambi coinvolgevano sfide alla pratica di un fornitore farmaceutico che vendeva i suoi prodotti a certi ospedali a prezzi inferiori a quelli praticati ai farmacisti al dettaglio nelle aree circostanti gli ospedali in questione.
Abbott Laboratories contro Portland Retail Druggists Association, Inc., 425 U.S. 1 (1976), ha discusso la frase “per uso proprio” nel Nonprofit Institutions Act, e ha interpretato la disposizione rigorosamente. La Corte si è basata in gran parte sul linguaggio “per uso proprio” per affermare che non tutti gli acquisti fatti da un ospedale non profit sono necessariamente esenti dal divieto di discriminazione dei prezzi. L’esenzione è applicabile solo a quegli acquisti fatti per consentire all’ospedale di soddisfare le esigenze dell’ospedale (ad esempio, la distribuzione ai pazienti ricoverati, i pazienti esterni trattati in ospedale, l’uso del pronto soccorso) e quelle dei medici dello staff, degli studenti di medicina e infermieristica, e dei loro dipendenti: “Sebbene la Corte abbia incluso tra gli usi ammissibili da parte dell’ospedale “la prescrizione autentica da portare a casa, intesa, per un tempo limitato e ragionevole, come continuazione o integrazione del trattamento che è stato somministrato in ospedale al paziente che aveva bisogno, e ora continua ad avere bisogno, di quel trattamento”, ha specificamente escluso dall’esenzione Robinson-Patman incorporata nel Nonprofit Institutions Act “la ricarica per il precedente paziente dell’ospedale.”15 Inoltre, la Corte ha rifiutato di sanzionare gli acquisti da parte del medico dell’ospedale per l’uso in “quella parte della sua pratica privata non collegata all’ospedale. “16
Mentre la preoccupazione principale affrontata dalla Corte a Portland era la vendita di prodotti farmaceutici agli ospedali senza scopo di lucro per tutti gli usi, compresa la cura dei pazienti e la rivendita, quattro anni dopo, nel Jefferson County Pharmaceutical Ass’n., Inc. v. Abbott Laboratories, 460 U.S. 150 (1983), la Corte stabilì i limiti dell’eccezione alla Robinson-Patman per gli acquisti governativi: La contea di Jefferson ha presentato una questione “limitata agli acquisti statali allo scopo di competere contro le imprese private – con il vantaggio di prezzi discriminatori – nel mercato al dettaglio”.17 La contea di Jefferson ha sottolineato che i divieti del Robinson-Patman contro ingiustificate differenze di prezzo discriminatorie nella vendita di prodotti di “qualità e grado simili” imponevano che gli acquisti statali da utilizzare nella concorrenza al dettaglio con le imprese private, al contrario di quelli per “funzioni governative tradizionali”, sono pienamente soggetti alle restrizioni della legge. La Corte ha affermato che gli acquisti di prodotti farmaceutici da parte dell’ospedale dell’Università dell’Alabama per usi diversi dal trattamento dei suoi pazienti, come, per esempio, nelle vendite al dettaglio, non possono essere effettuati a prezzi che darebbero all’ospedale dell’Università un ingiusto vantaggio di prezzo rispetto ai suoi concorrenti nella vendita al dettaglio di prodotti farmaceutici.
Le organizzazioni di manutenzione sanitaria sono state ritenute “istituzioni ammissibili” ai sensi del Nonprofit Institutions Act in De Modena contro Kaiser Foundation Health Plan, Inc, 743 F.2d 1388 (9th Cir. 1984), certificato negato, 469 U.S. 1229 (1985). Dopo aver riconosciuto che l’atto “non elenca esplicitamente gli HP,” e che nessuna giurisprudenza a quel tempo includeva specificamente gli HP come istituzioni “caritatevoli”, la corte d’appello si è basata su “precedenti che definiscono il termine caritatevole ai fini del codice fiscale e la legge dei trust caritatevoli” per raggiungere la sua conclusione: “L’emergere dell’assistenza sociale, delle assicurazioni e degli ospedali municipali ha ridotto drasticamente il numero di poveri che richiedono servizi medici gratuiti o sottocosto”:
Questa riduzione ha eliminato la logica su cui si basava la definizione tradizionale e limitata di caritatevole, portando negli ultimi anni ad un’interpretazione meno restrittiva del termine. Ora tutte le organizzazioni senza scopo di lucro che promuovono la salute sono considerate caritatevoli secondo la legge dei trust caritatevoli. Inoltre, un certo numero di tribunali ha specificamente sostenuto che le organizzazioni di mantenimento della salute, come gli HP, sono istituzioni caritatevoli ai fini fiscali. … Data questa interpretazione sempre più liberale del termine, concludiamo che gli HP sono istituzioni caritatevoli nel senso della legge sulle istituzioni non profit.18
Inoltre, il tribunale si è basato sull’espressione del criterio “per uso proprio” proposto dalla Corte Suprema in Abbott Laboratories v. Portland Retail Druggists19 per decidere che la “funzione istituzionale di base” di un piano sanitario – fornire una “panoplia completa” di servizi sanitari, compresi i servizi continui e preventivi, ai suoi membri – richiede che “i farmaci acquistati da un HMO … per la rivendita ai suoi membri acquistati per il ‘proprio uso’ dell’HMO ai sensi del Nonprofit Institutions Act. “20
De Modena è stato approvato nel 1995 dalla Corte Distrettuale degli Stati Uniti per il Nord Illinois:
In De Modena il Nono Circuito ha deciso di ‘seguire il vero mandato di Abbott … determinando la funzione istituzionale di base e poi decidere quali vendite sono in linea con questa funzione’. De Modena, 743 F.2d a 1393. La corte ha iniziato la sua analisi riconoscendo che il funzionamento istituzionale previsto di un HMO è quello di “fornire una panoplia completa di assistenza sanitaria ai membri”. Id. La corte ha inoltre osservato che, a differenza delle cure “temporanee e di solito correttive” che gli ospedali a pagamento forniscono ai loro pazienti, gli HMO “forniscono un’assistenza sanitaria continua e spesso preventiva ai loro membri”. Id. Pertanto, ha concluso il tribunale De Modena, “qualsiasi vendita di farmaci da parte di un HMO a uno dei suoi membri rientra nella funzione di base dell’HMO” e, pertanto, costituisce “uso proprio” ai sensi del Nonprofit Institutions Act. Id.21
A nostra conoscenza, l’inclusione degli HMO nell’elenco delle entità autorizzate a trarre vantaggio dal linguaggio “per uso proprio” del Nonprofit Institutions Act non è stato ripudiato giudizialmente,22 sebbene la Corte Suprema non abbia ancora fornito un’opinione in merito.
Danni ai sensi del Robinson-Patman
Se nessuna delle difese affermative di cui sopra giustifica un differenziale di prezzo contestato, e l’esenzione non profit non è disponibile per il convenuto, la discriminazione di prezzo in violazione del Robinson-Patman Act è provata. Che l’attore vittorioso abbia diritto ai danni per l’ammontare del differenziale di prezzo illegale non è, comunque, una conclusione scontata. Nella causa J.Truett Payne Company, Inc. Chrysler Motors Corporation,23 la Corte Suprema, decidendo “la misura appropriata dei danni in una causa intentata ai sensi del § 2(a) del Clayton Act, “24 ha respinto la tesi secondo cui “una volta provata una discriminazione di prezzo in violazione del § 2(a) si ha diritto come minimo ai cosiddetti ‘danni automatici’ per l’ammontare della discriminazione di prezzo: “25
Per recuperare i treble damages, quindi, un querelante deve dimostrare un danno effettivo attribuibile a qualcosa che le leggi antitrust sono state pensate per prevenire.26
In precedenza, la Corte aveva notato che “la teoria del danno automatico ha diviso le corti inferiori”, ma ha trovato più persuasive le opinioni che l’hanno respinta, notando che la Robinson-Patman “è violata solo se si dimostra che ‘l’effetto di tale discriminazione può essere sostanzialmente quello di diminuire la concorrenza.27
Conclusione
A metà degli anni ’70, il 94° Congresso, attraverso una sottocommissione ad hoc della House Small Business Committee, ha tenuto udienze e considerato proposte per modificare o abrogare il Robinson-Patman Act. A quel tempo, i rappresentanti delle piccole imprese, e altri, sostenevano che il mantenimento del Robinson-Patman era essenziale.28 Anche se la sottocommissione ha ricevuto diversi progetti di legge dal Dipartimento di Giustizia per modificare sostanzialmente o abrogare la legge, nessuna legislazione è stata introdotta in quel momento, e il CRS non è a conoscenza di nessuna introdotta in seguito.
La Commissione di Modernizzazione Antitrust è stata autorizzata nella P.L. 107-273, “21st Century Department of Justice Authorization Act”, per “esaminare se esiste la necessità di modernizzare le leggi antitrust e per identificare e studiare le questioni correlate”, e ha pubblicato il suo rapporto finale nell’aprile 2007. Nel suo capitolo su “Eccezioni governative alla concorrenza del libero mercato”, ha dedicato diverse pagine al suo studio del Robinson-Patman Act, notando che, nonostante l’obiettivo dei sostenitori del suo passaggio per rimediare alla “preoccupazione delle piccole imprese … che stavano perdendo quote a favore di supermercati più grandi e catene di negozi e in alcuni casi sono stati costretti a lasciare il mercato,”
nel suo funzionamento … la legge ha avuto l’effetto non intenzionale di limitare la portata degli sconti in generale e quindi ha probabilmente causato ai consumatori di pagare prezzi più elevati di quanto avrebbero altrimenti fatto.29
La Commissione ha raccomandato che “il Congresso dovrebbe abrogare il Robinson-Patman Act nella sua interezza. “30
Se l’attuale clima economico porterà a un ulteriore rinnovo degli sforzi per modificare o abrogare lo statuto, o se il Congresso determinerà che un intervento legislativo è appropriato, non è noto al momento.